U bent hier

Klimaatbeleid

Klimaatonderhandelaars kwamen eind 2018 samen in het Poolse Katowice. Bent u nog mee over wat er precies werd onderhandeld en wat er allemaal op het spel staat? Karel Malfliet, beleidsmedewerker bij Ecokerk, zet het voor u op een rij. Inclusief een spoedcursus klimaatjargon.

Het VN-klimaatverdrag

In 1992 werd in Rio de Janeiro, tijdens de Conferentie van de Verenigde Naties over Milieu en Ontwikkeling – kortweg de Top van Rio of Rio-Conferentie genoemd – het VN-Klimaatverdrag afgesloten.

Het VN-klimaatverdrag staat bekend als het 'Raamverdrag van de Verenigde Naties inzake Klimaatverandering' (UNFCCC – United Nations Framework Convention on Climate Change). Het verdrag bestaat sinds 1992, en trad in werking in 1994. De afkorting 'COP' verwijst naar de Conference of the Parties; de 'parties' of 'partijen' zijn de landen die het VN-klimaatverdrag ondertekenden. De term COP24 verwijst naar de 24ste Conference of the Parties sinds het afsluiten van het VN-klimaatverdrag in 1992.

Het VN-klimaatverdrag formuleert vier grote engagementen:

  1. Het klimaatverdrag wil het klimaatsysteem beschermen, op "basis van billijkheid en in overeenstemming met de verantwoordelijkheden en mogelijkheden van de verschillende landen." Ontwikkelde landen dienen met andere woorden meer inspanningen te leveren.
  2. Het verdrag houdt rekening met ontwikkelingslanden die bijzonder kwetsbaar zijn voor klimaatverandering of die een onevenredig hoge last te dragen hebben.
  3. Het verdrag neemt voorzorgsmaatregelen tegen de oorzaken van klimaatverandering. Een duurzame economische ontwikkeling is essentieel voor het nemen van maatregelen tegen klimaatwijziging.
  4. Het verdrag waakt erover dat de genomen maatregelen geen willekeurige of onrechtvaardige verstoring vormen voor de internationale handel. Deze laatste bepaling weerspiegelt de periode waarin het verdrag tot stand kwam, met name het geloof in liberalisering en vrijhandel in een globaliserende wereld.

Klimaatconferenties

De internationale klimaatafspraken, zoals bijvoorbeeld het Akkoord van Parijs, worden beslist op een Conference of Parties (COP) in uitvoering van het VN-klimaatverdrag van 1992.

Zoals de term 'raamverdrag' duidelijk maakt, moest dit raam of kader "concreter" ingevuld worden. Dat konden de opeenvolgende klimaatconferenties doen door protocollen of akkoorden af te sluiten.​

Deze klimaatconferenties gingen vooraf aan het Akkoord van Parijs:

  • De COP in Kyoto (1997) legde in het Kyotoprotocol de allereerste juridisch bindende uitstootbeperkingen op.
  • De COP15 in Kopenhagen (2009) besloot om de gemiddelde temperatuurstijging van de aarde te beperken tot 2°C. In Kopenhagen werd reeds druk gelobbyd om de opwarming van de aarde te beperken tot 1,5°C. Dat gebeurde vooral door de kleine eilandstaten en de ngo’s. Het mocht niet baten. Het Akkoord zette de limiet op 2°C.
  • De COP18 in Doha (2012) introduceerde een versterkt Kyotoprotocol – het Doha-amendment – tot 2020.

Het Kyotoprotocol liep van 2008 tot 2012, maar werd na de 'mislukte' top in Kopenhagen verlengd tot 2020. Het is bindend voor de 194 landen, maar de doelstellingen zijn veel te zwak. Het Doha-amendement zorgde ervoor dat de aanvankelijke doelstellingen opgedreven werden in afwachting van een nieuw akkoord – het Akkoord van Parijs. 

Op COP21 in Parijs (2015) werd het Akkoord van Parijs onderhandeld, dat in 2020 van start gaat. Op COP24 in Katowice (2018) werd onderhandeld over de uitvoeringsregels van het Akkoord van Parijs en over het ambitiemechanisme. In Katowice werd nog steeds vergaderd over het Kyotoprotocol.

Het Akkoord van Parijs

Het Akkoord van Parijs is de opvolger van het (versterkte) Kyotoprotocol, en heeft een langere looptijd: van 2020 tot 2050. Het moest ook krachtiger zijn dan het Kyotoprotocol, en werd onderhandeld vanuit vier kernwoorden: ambitieus, juridisch bindend, rechtvaardig en billijk.

Het Akkoord van Parijs werd afgesloten in 2015, werd geratificeerd in 2016 en treedt in werking in 2020. Tot dan is het versterkte Kyotoprotocol van kracht. Daarom vergaderen op COP’s zoals in Katowice zowel de CMP (over het Kyotoprotocol) als de CMA (over het Akkoord van Parijs).

In Parijs werd de druk opgevoerd en dat leidde tenslotte tot een diplomatieke formulering; men zou de maximale gemiddelde temperatuurstijging "flink onder de 2°C houden, met inspanningen om 1,5 °C als streefdoel te bereiken." Om dat te bereiken zou men een pieklimiet in uitstoot vastzetten: zo snel mogelijk (geen datum), en sneller in rijke landen dan in ontwikkelingslanden. Bovendien wou men ‘neutraliteit’ bereiken tegen de tweede helft van de eeuw. Dan moet de uitstoot in evenwicht zijn met de opname van CO2 door de vegetatie. Het praktische gevolg hiervan is, dat men fossiele brandstoffen op termijn vaarwel zegt, en vervangt door hernieuwbare energiebronnen.

Tenslotte werd het akkoord ook afgesloten “in de context van duurzame ontwikkeling en de strijd tegen armoede.” Daardoor werd een link gelegd met de Duurzame Ontwikkelingsdoelen van de Verenigde Naties (SDG’s).

Het belang van COP24 in Polen

Het Akkoord van Parijs treedt in werking in 2020. Tijdens de COP24 was het alle hens aan dek om de opstart van het Akkoord mogelijk te maken.

Het Paris Rulebook

Het Paris Rulebook reikt de instrumenten aan om het Akkoord van Parijs in 2020 in werking te stellen. Het is een 'handboek' met een set van technisch ingewikkelde en politiek gevoelige uitvoeringsregels van alle mechanismen (zie verder) van het Akkoord van Parijs. Ze moeten ervoor zorgen dat alle landen vanaf 2020 dezelfde normen hanteren, uniform meten en verslag uitbrengen, meedoen aan de ambitiecyclus, enz.

Het ambitiemechanisme

De opstart van het ambitiemechanisme (zie verder) is wellicht het belangrijkste instrument van het Akkoord van Parijs. Daarbij dienen landen om de vijf jaar nieuwe nationale klimaatplannen in te leveren. Ter voorbereiding moet ook iedere vijf jaar, maar telkens twee jaar eerder, een wereldwijde analyse (Global stocktake) van de stand van zaken gebeuren. Hiermee wil men proberen om de emissiekloof te dichten en de limiet van 1,5 °C binnen bereik te houden.

De opstart van het ambitiemechanisme is afhankelijk van twee belangrijke zaken: de afronding van de Talanoa Dialoog (zie verder), en het 1,5°C-rapport van het IPCC (zie verder). Samen moesten ze in Polen leiden tot een "politieke fase" met besluitvorming. Die zou in 2020 de eerste van de vijfjaarlijkse nieuwe – ambitieuzere – nationale klimaatplannen moeten opleveren.

De klimaatfinanciering

De klimaatfinanciering is traditioneel een heikel punt. Men rekent in de eerste plaats op de rijke landen, die historisch gezien de grootste uitstoters van broeikasgassen zijn en daardoor ook de grootste veroorzakers van de klimaatopwarming. Voor steun aan de Minst Ontwikkelde Landen bestond al het Adapatiefonds. Nadien werd ook het Groen Klimaatfonds opgericht.

  • Tot 2020 worden rijke landen uitgenodigd om een stijgende jaarlijkse bijdrage te storten, zodat de financiering van klimaatinspanningen van ontwikkelingslanden nu al kan beginnen.
  • Vanaf 2020 tot 2025 moet de beloofde 100 miljard dollar per jaar in het Groen Klimaatfonds gestort worden. Harde afspraken over het wie en hoeveel, voorspelbaarheid en eventuele alternatieve financieringsbronnen zijn er nog niet echt.
  • Na 2025 zou het budget omhoog moeten. Sommigen gaven te kennen dat de gesprekken hierover opgestart moeten worden.

Actieplan voor een rechtvaardige transitie

Dit actieplan moet garanderen dat het klimaatbeleid sociaal rechtvaardig is en iederéén meeneemt in de creatie van een duurzame, klimaatvriendelijke samenleving. De rechtvaardige transitie maakt deel uit van de acht belangrijke mensenrechtenthema’s (zie verder).

Wat zijn de grote mechanismen van het Akkoord van Parijs?

In Katowice werd vooral vergaderd om de uitvoeringsregels van de diverse artikels van het Akkoord van Parijs te bepalen. De meeste artikels zijn onder te brengen in één van de onderstaande grote mechanismen.

Mitigatie

Men wil de oorzaken van klimaatverandering op lange termijn grondig aanpakken door uitstootvermindering: stoppen met verbranden en zorgen voor herstel van CO2-opslag door de ecosystemen via duurzaam landgebruik en duurzame landbouw.

Adaptatie

Overal ter wereld moeten mensen zich aanpassen aan de gevolgen van de klimaatverandering. Denk maar aan de aanleg van overstromingsgebieden of de overschakeling op aangepaste landbouwteelten.

Financiering

De financiering die de rijke landen beloofden aan ontwikkelingslanden om hun klimaatuitdagingen aan te pakken.

Verlies en schade

Dit gaat over onherstelbare schade, op korte en lange termijn: eilandstaten die verdwijnen onder de zeespiegel, gletsjers die verdwijnen, woestijnen die uitbreiden, enz. Kan men dit nog voorkomen? Is rehabilitatie mogelijk? Dergelijke risico’s zijn in feite onverzekerbaar.

Implementatie en naleving

Het Akkoord van Parijs is geen adviserende maar een bindende overeenkomst; landen moeten de afspraken uitvoeren en naleven. Er werd een Comité opgericht om hierop toe te zien, maar deze kan niet bestraffend optreden als afspraken niet nagekomen worden.

Technologietransfer

Het gaat hier over de ontwikkeling van klimaatvriendelijke technologie, en afspraken om die ter beschikking te stellen van armere landen.

Capaciteitsopbouw

Inspanningen om te zorgen dat mensen, organisaties en overheden de nodige vaardigheden hebben om met de klimaatcrisis, de mechanismen en de regelgeving overweg te kunnen.

Transparantie

Een gezamenlijke set van formats en schema's die landen gebruiken om verslag uit te brengen van hun vooruitgang in klimaatactie.

Het ambitiemechanisme

In Parijs bleek dat de klimaatplannen van de landen niet volstaan om de langetermijndoelstelling te halen; ze leveren maar een derde van de nodige inspanningen. Dus werd afgesproken om een ambitiemechanisme (zie verder) op te starten, met een vijfjaarlijkse ambitiecyclus.

Het ambitiemechanisme van het Akkoord van Parijs

In Parijs bleek dat de klimaatplannen van de landen niet toereikend. Er werd afgesproken om een ambitiemechanisme op te starten, met een vijfjaarlijkse ambitiecyclus.

Landen dienen om de vijf jaar nieuwe nationale klimaatplannen (NDCs of National Determined Contributions) inleveren, telkens ambitieuzer dan de vorige: in 2020, 2025, 2030, enz.

Om deze plannen voor te bereiden, zou ook iedere vijf jaar, maar telkens twee jaar eerder, een wereldwijde analyse (Global stocktake) van de stand van zaken inzake klimaatverandering, klimaatactie, en de nodige nieuwe stappen: in 2023, 2028, 2033, enz. In Katowice zou men afspraken maken over de eerste Global stocktake in 2023: wat moeten landen meten, welke gegevens moeten landen verzamelen, hoe moeten ze rapporteren, enz.

Men zou ook afspraken maken over de nieuwe klimaatplannen die landen in 2020 moeten inleveren. Om deze plannen vorm te geven, had men nog geen echte ‘Global stocktake’ klaar, maar wel een voorlopige versie ervan: de Talanoa Dialoog en het IPCC-rapport over de 1,5°C-limiet.

Talanoa Dialoog

In 2020 moeten de landen voor de eerste keer nieuwe nationale klimaatplannen indienen. Normaal moet er dan twee jaar eerder een ‘Global stocktake’ gebeuren. Omdat dit in 2018 nog niet helemaal volgens dit principe kon gebeuren, werd in Parijs afgesproken een facilitatieve dialoog op te starten, om in 2018 op basis van goed overleg toch de nodige afspraken te kunnen maken voor de nieuwe nationale klimaatplannen. In 2017 werd deze dialoog’ herdoopt tot Talanoa Dialoog, naar een traditioneel overlegmodel in Fiji.

Waar staan we? Waar willen we naartoe? En hoe moeten we daar geraken? Met deze drie vragen gingen overheden overal ter wereld aan de slag, samen met vertegenwoordigers van het middenveld, bedrijfsleven en maatschappelijke instellingen. Bij ons gebeurde dit op het niveau van de Benelux, en dat resulteerde in de politieke verklaring Benelux Talanoa Declaration, ondertekend door de energieministers van de Benelux-landen, als bijdrage aan de Talanoa Dialoog in Katowice.

In Katowice moest deze Talanoa Dialoog afgerond worden. Dat leverde een goede ‘Talanoa oproep tot actie’ op, die zich richt tot zowat iedereen ter wereld, ook organisaties en godsdiensten.

IPCC-rapport

Reeds in Parijs constateerden de wereldleiders dat de bestaande inspanningen zwaar ontoereikend waren om het beoogde doel te bereiken. Ze vroegen een wetenschappelijk onderzoek door het Internationaal Klimaatpanel (IPCC). Dat is de groep wetenschappers die voor de Verenigde Naties onderzoek doet naar de effecten van de klimaatverandering en advies geven over wat nodig is om die te af te remmen.

Het IPPC-rapport verscheen in oktober 2018, en joeg een schokgolf door de wereld. Het geeft aan wat nodig is om de limiet van 1,5°C binnen bereik te houden en wat de vernietigende gevolgen voor de mens en de ecosystemen zullen zijn van een temperatuurstijging van 2°C of meer.

We kunnen de temperatuurlimiet van 1,5°C nog halen, aldus het rapport, maar dan zijn "snel verregaande en ongeziene maatregelen" nodig. Concreet betekent dit dat de totale uitstoot van de wereld in 2030 – over 12 jaar dus – gehalveerd moet zijn, en dat de netto uitstoot in 2050 moet herleid zijn tot nul.

Duurzame landbouw

Hoe kunnen wij ons voedsel op een duurzamere manier produceren? Kunnen wij onze landbouwsystemen aanpassen en beschermen tegen de negatieve effecten van de klimaatverandering? In de klimaatdiscussies is landbouw al jaren een bron van tegenstellingen.

Over landgebruik werd al vele jaren intensief onderhandeld. Het leverde alvast enkele belangrijke resultaten op: REDD+ en LULUCF.

In het Akkoord van Parijs werd het woord 'voedselzekerheid' vervangen door 'voedselproductie'. Het verschil lijkt miniem, maar achter deze twee woorden gaan twee heel verschillende werelden schuil. Enerzijds deze van de agro-ecologie – kleinschalige, lokale en duurzame landbouw die via de lokale markten vooral de eigen bevolking voedt – en anderzijds deze van de agro-industrie die vooral produceert voor de wereldmarkt.

De kleinschalige lokale landbouw staat in voor de voeding van meer dan 70% van de wereldbevolking. Maar het is de agro-industrie die het grote geld binnenrijft door de productie van landbouwproducten bestemd voor de wereldmarkt. Naast 'eetbare' producten als graan, koffie, fruit en groenten gaat het hier ook om vezels, veevoeder en palmolie voor biodiesel. En deze agro-industrie is in handen van machtige economische groepen. Hun belangen worden beschermd door de regeringen van de landen waar ze actief zijn, tegen de belangen van de kleinschalige boeren en het milieu in.

De discussie over duurzame landbouw en voedselzekerheid werd daarmee niet beslecht, maar uitgesteld. Het hele landbouwluik van het klimaatbeleid moet nog onderhandeld worden. Op COP23 werd beslist tot de oprichting van een aparte werkgroep landbouw: het Koronivia Joint Work on Agriculture. Daarnast belastte men de SBSTA – een technisch-wetenschappelijk adviesorgaan – en het SBI – het orgaan dat zich bezig houdt met alle implementatie-kwesties van het Akkoord van Parijs – om tegen 2020 een rapport te maken.

In het klimaatdebat komen ook mensenrechten aan bod.

Over welke rechten gaat het dan precies en waarom zijn de ngo’s teleurgesteld over de uitkomst?

De Grote Acht

  • Armoedebestrijding
  • Rechten van inheemse volkeren
  • Recht op participatie van de samenleving
  • Gendergelijkheid en empowerment van vrouwen
  • Voedselzekerheid
  • Rechtvaardige transitie en waardig werk
  • Intergenerationele rechtvaardigheid
  • Integriteit van de ecosystemen

Het gaat in de eerste plaats over mensenrechten die door de klimaatverandering onder druk staan, en die in de preambule (of voorwoord) van het Akkoord van Parijs worden opgesomd. Men spreekt wel eens over de Grote Acht. Meer in detail staat elk van deze natuurlijk voor een uitgebreidere lijst bedreigingen, zoals honger, een verslechterend leefmilieu, grondrechten die onder druk staan, en. Deze mensenrechten hebben een rechtstreekse band met het klimaatbeleid dat een land al dan niet voert.

Dat het respect voor mensenrechten deel zou uitmaken van de uitvoeringsregels voor het Akkoord van Parijs, was dan ook een centrale eis van de solidariteitsorganisaties. Maar in de loop van de onderhandelingen over het Paris Rulebook, werden de passages die over deze rechten gingen, één na één geschrapt of – zoals het recht op participatie – fel afgezwakt.

Gelukkig richtte COP24 het platform lokale gemeenschappen en inheemse volkeren op. Dat moet er voor zorgen dat de inbreng van de deskundigheid van deze groepen gehoord wordt. Ook de verklaring voor een rechtvaardige transitie kan een hefboom zijn om nieuwe armoede te voorkomen. Deze maken echter geen deel uit van het Paris Rulebook.

Wat brengt de toekomst?

De 'politieke fase' van de klimaattop slaagde er niet in om een sterk signaal te geven, en dat resulteert wellicht in te weinig ambitieuze nieuwe nationale klimaatplannen in 2020.

De Talanoa Dialoog en het IPCC-rapport over de 1,5°C-limiet moest leiden tot een krachtig politiek signaal over de nood aan een sterk verhoogde ambitie in de nationale klimaatplannen van 2020, om zo de doelstellingen van Parijs te halen.

Het IPCC-rapport over de 1,5°C kleurde de debatten in Katowice. Het rapport leverde verdeeldheid op: enerzijds landen die hartstochtelijk pleitten om het rapport ernstig te nemen en de doelstelling te behalen, anderzijds landen die het rapport liefst terzijde schoven (de VS werd hierin bijgetreden door Rusland, Saoedi-Arabië en Koeweit). In de slotteksten wordt het rapport niet "verwelkomd" maar er wordt "akte van genomen", en landen worden niet "dwingend geadviseerd" om er rekening mee te houden, maar slechts "uitgenodigd." Een anticlimax, na al de grote woorden.

De wereldleiders krijgen een herkansing om de nodige ambitie te tonen in september 2019, op de extra klimaatvergadering, die aansluitend op de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties plaats vindt.