De Veiligheidsraad en de Israelisch-Palestijnse kwestie

De rol van de VN-Veiligheidsraad in de Israëlisch-Palestijnse kwestie is veelbesproken. Vaak reikt de discussie echter niet verder dan de terechte vaststelling dat de Verenigde Staten systematisch hun veto stellen om resoluties in het nadeel van Israël tegen te houden. Als vredesbeweging en ontwikkelingsorganisatie grijpen wij de viering van 60 jaar Israël en de herdenking van 60 jaar Nakba, of het Palestijnse vluchtelingenprobleem, aan om het debat te verrijken en het belang van het internationaal recht te belichten. Een recent verschenen rapport  over de zestigjarig betrokkenheid van de Veiligheidsraad in het Midden-Oosten biedt ons hier een uitgelezen kans toe.

Dit rapport wil de kritiek weerleggen op de vermeende passiviteit van de Veiligheidsraad in een kwestie die tot de kern van haar takenpakket behoort: het afwenden van bedreigingen voor de internationale vrede en veiligheid. De auteurs stellen dat het te gemakkelijk is voor buitenstaanders en de niet-permanente leden van de raad om kritiek uit te oefenen op de beperkte rol van de raad in het Israëlisch-Palestijns conflict. Dit in fel contrast met haar sterk toegenomen activisme in zake andere conflicten en veiligheidsproblemen wereldwijd. De auteurs benadrukken dat de kwestie sinds 1948 bovenaan de agenda van de Veiligheidsraad prijkt. Tegelijkertijd geven ze toe dat de raad de afgelopen jaren bijzonder weinig actie ondernam, ook al evolueert het conflict in negatieve richting. Jammer genoeg schiet het rapport zijn doel voorbij. Het illustreert het fundamentele probleem voor de oplossing van het conflict: de marginalisatie de rechtenbenadering ten voordele van de zoektocht naar een ‘politieke oplossing’. Het internationaal recht is echter het enige neutrale instrument waarmee de schijnbaar onverzoenbare eisen en tegenstrijdige aanspraken van de partijen met elkaar verzoend kunnen worden. Mochten hoofdrolspelers zoals de Verenigde Staten hun tegenstand hiertegen staken, kan de toepassing van het internationaal recht een uitweg uit het conflict bieden. Dan zou de Veiligheidsraad eveneens een rol van betekenis kunnen spelen.

Het ontbreken van eensgezindheid over dwingende maatregelen

De auteurs van het rapport stellen terecht vast dat de Veiligheidsraad haar rol om vrede en stabiliteit in het Midden-Oosten te verzekeren, onvoldoende heeft kunnen spelen. Vanaf het begin ontbrak er onder de permanente leden een gemeenschappelijke basis om dwingende maatregelen op te leggen om de partijen tot medewerking te verplichten. De leden van de Veiligheidsraad steunden deze of gene partij en verlamden een krachtdadig optreden. Bij verschillende gelegenheden zouden andere VN-instellingen of platformen de rol van de Veiligheidsraad overnemen. Doorheen de geschiedenis van het conflict speelde de Algemene Vergadering van de VN een pro-actievere rol. Maar aangezien haar resoluties niet-bindend zijn, heeft dit door de band genomen weinig impact gehad. Sinds zijn oprichting in 2003 speelt het zogenaamde Kwartet voor het Midden-Oosten (Verenigde Staten, Europese Unie, Russische Federatie en secretaris generaal van de VN) wel een min of meer belangrijke rol in het conflict.

Critici zoals VN-rapporteur voor de Palestijnse gebieden voor John Dugard, zien hierin een poging om de Veiligheidsraad nog verder te marginaliseren.  Dugard roept de Veiligheidsraad op om pro-actiever op te treden en het initiatief niet volledig over te laten aan de Verenigde Staten die geen honnest broker zijn. Dit is met name de grootste zwakheid van het rapport, het gaat voorbij aan de rampzalige gevolgen van het optreden van de Verenigde Staten die Israël van meet af aan onvoorwaardelijk steunen. De auteurs gaan niet dieper in op de gevolgen van het falende optreden van de Veiligheidsraad. Gevolgen die zich tot op heden laten voelen.

1948: een gemiste kans voor een krachtdadig optreden

Op het einde van het Britse mandaat liep het decennialange conflict tussen de twee nationale bewegingen, de zionistische en de Palestijnse, uit de hand. Dat het verdeelplan van de Algemene Vergadering, A/RES181 (II) 29 november 1947, het op handen zijnde conflict zou voorkomen, leek weinig waarschijnlijk. Het plan had veel tekortkomingen zoals de complexe geografische opdeling van het land en het werd niet aanvaard door de Arabische staten. Groot-Brittannië droeg zijn mandaat over aan de VN op 14 mei 1948. Een dag erna riep Israël zijn onafhankelijkheid uit en vielen de Arabische landen het aan.  De leden van de Veiligheidsraad hadden echter weinig invloed op de strijdende partijen. Ze hadden zich voor het eerst uitgesproken over de Palestijnse kwestie vlak na het verdeelplan. Dan volgde een schare resoluties die in juni 1948 leidden tot de oprichting van de Truce Observation Mission (UNTSO), de eerste vredesoperatie in de regio die tot doel had de wapenstilstandslijnen te monitoren. Pas in april 1949 werden wapenstilstandsakkoorden tussen Israël en de Arabische landen bereikt. Israël kreeg hierbij de helft meer land dan in het oorspronkelijke verdeelplan was voorzien.

Vanaf het begin van haar betrokkenheid in de kwestie toonde de Veiligheidsraad zich weinig kordaat. Oorspronkelijk is dit te wijten aan het verzet van voormalig mandaathouder Groot-Brittanië tegen een VN-inmenging tot het einde van zijn mandaat. Groot-Brittanië was de hoofdverantwoordelijke voor het ontstaan van het conflict omdat het zich terugtrok op het moment dat de spanningen uit de hand liepen en de partijen hun eigen strijd liet beslechten. Maar daarna slaagde de Veiligheidsraad er niet in het tij te keren en preventief in plaats van reactief op te treden. Ze nam geen dwingende maatregelen om de partijen onder druk te zetten en keek sindsdien vaak machteloos toe. Zo was het de Algemene Vergadering die na het uitbreken van de Suez-crisis in 1956 een concrete oplossing vond om de dreiging voor de internationale vrede en veiligheid af te wenden.

Het non-debat over resolutie 242

De oorlog van 1967 en haar nasleep bemoeilijkten de rol van de Veiligheidsraad nog verder. Israël bezette niet alleen de Westelijke Jordaanoever en de Gazastrook, maar ook de Sinaïwoestijn en de Golanhoogtes en startte met de bouw van nederzettingen in bezet gebied. In 1978 en 1982 viel Israël Libanon binnen, wat leidde tot een langdurige bezetting van het zuiden van het land. Ook al trok Israël zich terug uit de Sinaïwoestijn en Zuid-Libanon, de bezetting van de Palestijnse gebieden en de Golanhoogtes blijft voortduren. Het internationaal humanitair recht is duidelijk over de verplichtingen van de bezettende macht om onder meer in te staan voor de veiligheid en het welzijn van de bevolking in bezet gebied. Toch slaagde Israël erin om aan zijn verplichtingen te verzaken zonder hiervoor een prijs te betalen.

Nochtans bestaat er binnen de internationale gemeenschap een consensus over het feit dat Israël zich moet terugtrekken uit de gebieden die het in 1967 bezette. De basis hiervoor is resolutie 242 die de Veiligheidsraad goedkeurde na de oorlog van 1967. Tegelijkertijd is dit zonder twijfel de meest omstreden resolutie omdat de Engelse en de Franse tekst van elkaar afwijken. De Engelse tekst, tot stand gekomen na een Brits compromis over een Amerikaans tekstvoorstel, maakt gewag van ‘withdrawal of Israeli armed forces from territories occupied in the recent conflict.’ De Franse tekst verwijst echter naar ‘retrait des forces armées israéliennes des territoires occupés lors du récent conflit.’ Volgens de auteurs wijzen deze uiteenlopende versies op een akkoord onder de leden om te verschillen van mening. Dit was dan een politiek akkoord dat voortvloeide uit de verschillende posities van de permanente leden en de betrokken partijen. Israël en de Verenigde Staten bepleitten dat Israël zich niet moest terugtrekken tot de wapenstilstandgrenzen van 1949. Een vredesakkoord moest tot stand komen via een gemeenschappelijk akkoord tussen de partijen.

Problematisch is echter dat het rapport stelt dat de kwestie van de interpretatie van de resolutie 242 niet werd opgelost en dat dit één van de obstakels is voor een politieke oplossing. Eén van de voornaamste obstakels voor een rechtvaardige en duurzame oplossing voor het conflict is juist de hoge graad van politisering die de regels van het internationaal recht marginaliseert. Het internationaal recht en met name het Handvest van de Verenigde Naties laat geen plaats voor verschillende interpretaties. Israël moet zich terugtrekken uit alle gebieden die het sinds 1967 bezet. Het Handvest stelt dat de annexatie van land door middel van geweld ontoelaatbaar is. Hier is duidelijk dat de Veiligheidsraad geïnstrumentaliseerd werd door de Verenigde Staten en Groot-Brittannië die Israël de marge wilden geven om bezet gebied te houden.

Woorden noch daden

Een zorgwekkende tendens die het rapport belicht is de terugwijkende rol van de Veiligheidsraad in tijden van vredesonderhandelingen of de recent oplaaiende crisis. Tijdens het vredesproces in de jaren negentig hield de raad zich op de achtergrond. Toen het Kwartet voor het Midden-Oosten werd gecreëerd in een ultieme poging om het vredesproces te redden en een Palestijnse staat op te richten ‘op basis van de relevante VN-resoluties’, week de Veiligheidsraad nog verder naar de achtergrond. De Verenigde Staten, de drijvende kracht achter het Kwartet, vernieuwden immers in 2001 hun engagement voor vrede in het Midden-Oosten omdat ze steun zochten voor de oorlog tegen Afghanistan.

Zoals de Amerikaanse professoren Mearsheimer en Waltz in hun ophefmakende boek ‘The Israel Lobby’  aantonen, betekende dit niet dat de Verenigde Staten plotseling afstand namen van Israël en een kritische positie innamen. Ook al was president Bush de eerste president die zo uitdrukkelijk pleitte voor de oprichting van een Palestijnse staat, de Verenigde Staten blijven Israël tot op heden onvoorwaardelijk steunen. Net zoals Israël preciseerde de VS de invulling van de toekomstige staat niet en steunde ze Israëls plan om de grote nederzettingenblokken op de Westelijke Jordaanoever te annexeren.

Dat de Amerikaanse steun voor Israël niet verzwakte, blijkt ook uit het gebruik van het Amerikaanse veto in resoluties die in Israëls nadeel zouden zijn. Sinds de jaren tachtig zette de Verenigde Staten zijn veto in bij de helft van de resoluties. In het begin van het conflict werd slechts één op vier resoluties tegengehouden. Het rapport toont de ernst van de zaak aan door te wijzen op het feit dat de telling van de vetostemmen een vertekend beeld geeft. Heel wat voorstellen worden nooit ter stemming voorgelegd omdat ze toch zouden worden tegengehouden. De Verenigde Staten verdedigen zich met het argument dat heel wat voorstellen tot resolutie Israël veroordelen zonder rekening te houden met de Israëlische kant van het verhaal.

De vraag is natuurlijk of de Israëlische kant van het verhaal zwaar genoeg doorweegt bij flagrante schendingen van het internationaal recht. Het Internationaal Gerechtshof in Den Haag oordeelde in zijn adviserende opinie aan de Algemene Vergadering van 2004 dat de bouw van de Muur in bezet Palestijns gebied illegaal is. Als Israël zijn veiligheid wil verzekeren dan moet het een Muur bouwen op de internationaal aanvaardde grens, de Groene Lijn. Maar hiervoor deinst Israël terug omdat het dan zijn nederzettingen moet opgeven. De Israëlische kant van het verhaal in de bouw van het veiligheidshek of de Muur is niet minder dan een verbloeming van zijn annexatiebeleid. Door dit toe te laten schaart de Verenigde Staten zich hier stilzwijgend achter. Ondanks herhaaldelijke pogingen van de Algemene Vergadering, sprak de Veiligheidsraad zich niet uit over de opinie van het Internationaal Gerechtshof.

De uitdagingen voor de internationale vrede en veiligheid tegengaan

Ook al heeft de Veiligheidsraad de voornaamste verantwoordelijkheid voor het behoud van internationale vrede en veiligheid, ze slaagde niet in dit opzet in de Israëlisch-Palestijnse kwestie die nochtans verregaande gevolgen heeft voor de wereldvrede. Bovendien is de stem van de Veiligheidsraad de laatste jaren nagenoeg afwezig. Het recente Amerikaanse beleid draagt daar in grote mate toe bij. Ook al hield de Verenigde Staten de kwestie in de loop der jaren zoveel mogelijk van de agenda van de raad, nooit slaagden ze erin om de raad monddood te maken zoals in de afgelopen jaren het geval is. De Veiligheidsraad slaagde er niet in om de humanitaire situatie in de Gazastrook, veroorzaakt door Israëls draconisch afsluitingsbeleid, afdoende te behandelen en Israël te wijzen op zijn verplichtingen als bezettende macht.

In een meer rechtvaardige en logischer wereldorde zou de Veiligheidsraad het respect voor het internationaal recht moeten afdwingen. Nu horen we onder de permanente en niet-permanente leden, zoals België momenteel is, al te vaak het argument dat ‘beide partijen slecht bezig zijn’ en ‘compromissen moeten sluiten.’ Compromissen sluiten betekent echter niet dat de sterkste partij haar eisen oplegt. Het uitgangspunt van het optreden van de leden van de internationale gemeenschap moet de erkenning van de rechten van beide volkeren zijn, en een poging tot het rechtzetten van het onrecht.
Tot zolang dit niet het geval is en er geen onafhankelijke en leefbare Palestijnse staat is, blijft Israël volgens het internationaal humanitair recht de bezettende macht. Dit betekent dat het onder meer moet instaan voor de veiligheid en het welzijn van Palestijnse burgers en hen onder geen beding mag blootstellen aan geweld. De bescherming van burgers wordt steeds crucialer omdat burgers in toenemende mate betrokken worden in het conflict.

Dit blijft echter niet beperkt tot Israël en de Palestijnse gebieden. In de regio is er een onrustwekkende trend van proliferatie van schendingen van het internationaal humanitair recht. Daarnaast is er een opgang van gewapende groeperingen die zich met succes vestigen als parallelle autoriteiten, door in competitie te gaan met de gevestigde staatsorde. Dit wordt één van de grootste bedreigingen voor het behoud van de internationale vrede en veiligheid. De uitdaging die de leden van de Veiligheidsraad wacht is er in de loop van haar zestigjarige betrokkenheid in de Israëlisch-Palestijnse kwestie niet eenvoudiger op geworden. Het is de taak van de Veiligheidsraad om een formeel kader te bieden om de politieke verschillen te overstijgen en te vermijden dat het conflict verder ettert.